J’ai longtemps pensé que les différentes attitudes possibles vis-à-vis de la notion de « compétitivité » appliquée à des pays pris dans leur ensemble pouvaient être partitionnées en trois catégories :
– La première regroupe ceux qui pensent que l’on doit, dans un contexte mondialisé, tout mettre en œuvre pour remporter la grande bataille économique : baisser les salaires pour gagner des parts de marché à l’exportation, baisser les impôts pour attirer les investisseurs…
– La deuxième est celle de ceux qui déplorent cette compétition effrénée et qui pensent que l’on serait mieux inspiré de renoncer à la mondialisation, afin de pouvoir à nouveau décider souverainement de son système social.
Bien que diamétralement opposées au plan normatif, ces deux premières attitudes partagent une même vision de la mondialisation : celle d’une lutte sans merci, dont les vainqueurs seront bénis des dieux, et les perdants condamnés au déclin. Ce qui les distingue, c’est que les uns l’acceptent, les autres la refusent.
– La troisième renvoie les deux premières dos à dos, en faisant siens les arguments mis en avant par Paul Krugman depuis les années 90 : la notion de « compétitivité » a un sens pour les entreprises, mais ne peut pas être transposée au niveau macroéconomique, c’est-à-dire au niveau des pays. Deux argument sont centraux pour comprendre cette non-transposabilité (il y en a d’autres, mais je me concentre sur ceux-là) : 1- La théorie des avantages comparatifs. Cette théorie, extrêmement puissante et contre-intuitive, indique que deux pays ont un intérêt mutuel à échanger dès lors que leurs coûts de production sont différents. Plus précisément, ce sont les différences de coûts relatifs qui sont à l’origine de cet enrichissement mutuel des pays qui commercent. Si produire un pantalon en Inde coûte 10 fois plus cher qu’un kilo de blé, alors que le même pantalon coûte 20 fois plus cher à produire qu’un kilo de blé aux USA, alors les Indiens ont intérêt à produire des pantalons et les américains du blé, et ce même s’il existe des différences globales de productivité entre eux (l’exemple ne dit pas si produire un kilo de blé coûte plus ou moins cher aux USA, car cette information n’est pas utile). Le prix international des pantalons s’établira à un niveau compris entre 10 et 20 fois le prix d’un kilo de blé. Disons 15. Les Indiens seront gagnants, car pour chaque pantalon vendu, ils pourront acheter 5 kilos de blé en plus que s’ils avaient renoncé à produire ce pantalon pour produire eux-même leur blé. Inversement, il suffira aux américains de produire 15 kilos de blé pour s’acheter 1 pantalon, alors qu’ils auraient dû sacrifier la production de 20 kilos de blé (5 de plus) pour fabriquer eux-même ce pantalon. C’est du gagnant-gagnant. 2- la dynamique de la spécialisation : si, comme dans l’exemple précédent, les pays se spécialisent en conséquence de la mondialisation, alors il est logique que les entreprises des secteurs dans lesquels un pays ne se spécialise pas fassent faillite. Ça peut être prodigieusement douloureux, mais c’est la condition pour que les moyens de production (travailleurs, usines…) passent d’un secteur à l’autre. Autrement dit, l’intérêt des entreprises peut être opposé à celui de leurs États.
J’ai découvert l’existence d’une quatrième catégorie il y a plusieurs années en discutant avec ma directrice de thèse Flora Bellone, qui en était une représentante convaincue et passionnée. Pour comprendre cette quatrième catégorie, il faut entrer un peu plus dans le détail. Depuis que l’on sait modéliser en équilibre général des économies caractérisées par de la concurrence imparfaite et des rendements d’échelle croissants (en gros depuis une quarantaine d’années), les théoriciens du commerce international ont produit des modèles qui mettent en avant la possibilité qu’un pays enregistre des pertes nettes en conséquence de son intégration au commerce international. Ces théories ne font pas du commerce international un jeu à somme nulle, mais le gain n’est pas systématiquement garanti pour tous les pays. Pendant longtemps, les inventeurs de ces théories, dont Paul Krugman lui-même, ont considéré que l’hypothèse des pertes à l’échange pour certains pays était empiriquement négligeable, et qu’il valait mieux s’en tenir à la théorie des avantages comparatifs pour guider l’action publique. Mais cet argument empirique était très circonstancié, et pas forcément très probant. La quatrième catégorie correspond donc à ces économistes qui, sans confondre le commerce international avec une compétition, croient en l’idée qu’un pays peut être globalement perdant à s’insérer dans le commerce mondial.
Quelques années plus tard, Flora Bellone, et son collègue niçois Raphaël Chiappini, publient à La Découverte un Repère simplement intitulé « La compétitivité des pays« .
Je ne peux pas chroniquer ce livre avec impartialité, mais je pense sincèrement qu’il est une lecture indispensable pour faire le point sur la littérature pertinente sur la question des gains aux échanges, et pour pouvoir aborder la question de la compétitivité des pays en évitant les écueils des catégories 1 et 2 ci-dessus.
C’est justement sur un court chapitre « clarifier les concepts » que s’ouvre l’exercice. La compétitivité d’un pays n’est pas celle de ses entreprises, n’est pas la productivité de ses travailleurs, n’est pas son attractivité, n’est pas la faiblesse des prix de ses exportations, mais bien sa faculté à tirer un gain net de son intégration internationale.
Le chapitre suivant fait un point, assez complet à ma connaissance, et très clair, sur les modèles théoriques dans lesquels le développement du commerce international peut se traduire par une perte nette pour un pays donné. Une précision peut être utile à ce stade : j’ai dit plus haut que les progrès faits en matière de modélisation de la concurrence imparfaite avaient fait émerger de nouvelles théories du commerce international dans lesquelles les gains à l’échange ne sont pas garantis pour tous. Néanmoins, il serait largement erroné de penser que cette possibilité de perdre à l’intégration internationale soit l’objet central de cette nouvelle littérature. Celle-ci s’attache plus largement à mettre en avant des effets du commerce qui n’étaient pas pris en compte dans la théorie classique des avantages comparatifs. Or certains de ces effets sont positifs : permettre d’approfondir la division du travail grâce à des marchés plus grands et donc des effets d’échelle (modèle de Krugman 1980, qui reprend une intuition d’Adam Smith), permettre de diffuser le progrès technique via les importations (modèle de Grossman Helpman 1991), permettre d’éliminer les firmes les moins productives au sein d’un pays, balayées par la concurrence, au profit des plus productives (Melitz 2003). Les auteurs du repère, évidemment, citent ces effets, mais ils tendent à mettre davantage l’accent sur les effets potentiellement négatifs de l’intégration internationale.
De ce point de vue, tout n’est pas également convaincant, mais tous les modèles présentés sont à connaître car ils structurent les débats actuels sur les gains à l’échange. A mon sens, l’effet négatif le plus convaincant concerne le risque d’agglomération, tel qu’il apparaît dans le modèle de Krugman et Venables (1995). Le principe est le suivant : les entreprises industrielles préfèrent avoir à proximité de nombreux fournisseurs d’intrants différenciés. Si un pays est plus industrialisé qu’un autre, elles préfèreront s’y installer. Ayant des coûts fixes, les fournisseurs en question ont eux-même intérêt à intervenir à proximité des grands marchés, donc dans les pays les plus industrialisés. Dans ces conditions, le monde attire le monde (ce sont des forces centripètes) et l’industrie tend à s’agglomérer. Une économie mondiale agglomérée concentre la richesse dans un petit nombre de centres, laissant au reste du monde des activités traditionnelles à rendements décroissants. Néanmoins, si les coûts de transport sont très élevés, ils peuvent empêcher ce phénomène d’agglomération car ils permettent aux entreprises industrielles de bénéficier de marchés protégés de la concurrence en s’installant en périphérie (c’est une force centrifuge). Une autre force centrifuge se manifeste si les coûts de transport sont, au contraire, très faibles : les entreprises industrielles peuvent alors bénéficier de salaires faibles en périphérie tout en continuant à fournir leurs clients où qu’ils se trouvent. Finalement, ce que montrent Krugman et Venables, c’est que l’agglomération est un phénomène intermédiaire, apparaissant lorsque l’économie mondiale commence à s’intégrer, puis disparaissant lorsque cette intégration s’approfondit. Ainsi, les pays du sud auraient-ils souffert des premières phases de la mondialisation, alors que ceux du Nord seraient victimes de son approfondissement actuel. (#autopromo J’ai eu le privilège de travailler récemment avec l’excellente Sandine Noblet, une autre doctorante de Flora Bellone, sur des modèles de ce type).
D’autres effets sont mis en avant dans le chapitre tels que les avantages comparatifs dynamiques (se spécialiser ou non dans des secteurs ayant un potentiel d’innovation à long terme) ou encore des défaillances institutionnelles qui condamnent certains pays à choisir de mauvaises spécialisations. Bien que Dani Rodrik soit largement cité dans le livre, je regrette que son article de 1996 Coordination failures and government policy: A model with applications to East Asia and Eastern Europe ne figure pas dans la revue de littérature car il est très éclairant sur ce que peut être un mauvais choix de spécialisation international dû à un défaut de coordination. En gros : une industrie à rendements croissants peut être viable dans un pays de niveau éducatif intermédiaire, mais ne jamais apparaître en l’absence d’un amorçage conséquent.
S’il vous semble superfétatoire de s’attarder sur des théories expliquant qu’un pays puisse être perdant à la mondialisation, alors que l’expérience quotidienne nous enseigne qu’il s’agit d’une évidence, je vous encourage vivement à réviser votre jugement. Car la question n’est pas de savoir si tout le monde est gagnant à la mondialisation. L’évidence est qu’il y a des gagnants et des perdants. La question est de savoir si, au sein d’un pays donné, les perdants peuvent perdre plus que ce que gagnent les gagnants. Et cette question est loin d’être triviale. Comme nous l’avons vu plus haut, il existe une mécanique très puissante, celle des avantages comparatifs, qui pousse à ce que les pays soient tous gagnants en net à commercer. Que les économistes orthodoxes aient, pendant si longtemps, fait de ces avantages comparatifs le socle de leur réflexion sur la mondialisation ne signifie pas qu’ils ignoraient l’existence de perdants. Au contraire : la théorie avait été affinée par le modèle Heckscher-Ohlin-Samuelson, dont le principal apport était précisément de mettre en avant les gagnants (capitalistes du Nord, travailleurs du Sud), et les perdants (travailleurs du Nord, capitalistes du Sud). Mais là encore, les gains nets positifs dans chaque pays étaient la règle. Il est très facile de bricoler sur un coin de table une théorie prouvant qu’un pays peut être perdant à la mondialisation. Allez, lançons-nous :
« 30% des emplois et du PIB de la Syldavie proviennent de l’industrie textile. Suite à l’abandon de ses tarifs douaniers, l’industrie textile Syldave a subi de plein fouet la concurrence de pays à salaires plus faibles, et a dû réduire son activité de moitié. La mondialisation a donc coûté aux Syldaves 15% de leurs emplois et de leur PIB »
Si cette « théorie » vous convainc, alors vraiment, vraiment, je vous encourage à réviser votre jugement. Car cette théorie n’est pas en équilibre général : rien n’est dit sur ce que deviennent les salariés de l’industrie textile, sur la manière dont les syldaves financent leurs importations s’ils n’exportent plus, sur l’évolution des salaires, du taux de profit, des prix relatifs, du taux de change… Or, dès qu’on cherche à modéliser ces aspects là, il n’est pas si facile de ne pas retomber sur la bonne vieille histoire des avantages comparatifs. En bref, si on a mis du temps à créer ces nouvelles théories présentées dans le chapitre II de ce repère, c’est parce qu’on cherchait des théories qui tiennent vraiment la route, et il est vraiment important de les connaître et de les comprendre.
Le chapitre suivant passe en revue les différentes manières de mesurer la compétitivité des pays. Le sentiment qui prédomine est celui d’une grande frustration. Alors que, nous l’avons vu, la théorie économique dispose aujourd’hui d’outils conceptuels forts pour expliquer les mécanismes à l’origine des gains ou des pertes à l’intégration économique, la recherche sur les indicateurs permettant de prédire l’occurrence de ces effets semble balbutiante. Passons sur les mesures qui n’ont pas ou peu de fondements théoriques : parts de marché à l’exportation, mesure de la compétitivité prix (qui peut se justifier théoriquement à court terme, dans un cadre macroéconomique conjoncturel), ou le très médiatique indicateur du World Economic Forum. Les auteurs du Repère portent évidemment un regard critique sur ces indicateurs. Des indicateurs plus récents sont plus en phase avec les avancées de la littérature, et sont plus performants pour prédire les trajectoires de croissance. Citons entre autres les indicateurs développés par Hidalgo et Hausmann portant sur le niveau de sophistication et de complexité des exportations d’un pays. Ces indicateurs sont à rapprocher de la théorie des avantages comparatifs dynamiques : l’idée est que les produits les plus complexes sont associés à un fort contenu technologique, avec un fort potentiel d’innovation, et donc de croissance à long terme. Les pays ayant des spécialisations les plus sophistiquées / complexes connaissent, en effet, les meilleures performances en termes de croissance. Si le sujet vous intéresse, vous devriez d’ailleurs lire cet Atlas of Economic Complexity d’Hidalgo et Hausmann (et d’autres coauteurs). D’autres recherches récentes portent sur les verrous à la croissance des firmes (importants dans le cas indien par exemple) ou sur la diffusion des pratiques managériales.
Malgré ces avancées indéniables, la frustration vient du fait que ces indicateurs ne permettent pas, en soi, de prédire si un pays a intérêt à développer son intégration au commerce mondial. Supposons, à titre d’exemple, qu’un pays relativement protectionniste, ait un score assez faible sur les indicateurs de complexité / sophistication d’Hidalgo et Hausmann. Doit-on en conclure qu’il ne devrait pas faire disparaître ses protections commerciales ? Rien n’indique qu’une plus grande intégration économique ne va pas aider ce pays à rediriger ses moyens de production en direction des secteurs les plus complexes, grâce à une structure de la demande internationale plus favorable à ces secteurs-là.
Les auteurs ne cachent d’ailleurs pas éprouver eux-même cette frustration en fin de chapitre (p83) :
« (…) on peut souligner un manque notoire d’indicateurs qui aideraient les pays à mieux appréhender leur degré de vulnérabilité face aux risques d’agglomération et de spécialisation appauvrissantes, de conflits sociaux liés aux effets distributifs de l’ouverture, ou encore face aux crises liées aux mouvements internationaux de capitaux. »
Il faut d’ailleurs reconnaître la difficulté de la tâche, puisqu’au moins dans le cas des phénomènes d’agglomération, la théorie prédit un effet boule de neige : deux régions initialement identiques en tout point finissent par diverger radicalement pour un niveau d’intégration intermédiaire, au profit de celle qui aura eu une activité industrielle un tout petit peu plus forte par hasard. Certes, dans la vie, d’autres considérations interviendront que le simple hasard, mais le message ici est que des différences importantes peuvent naître de conditions initiales presque identiques.
Le dernier chapitre fait le point sur les politiques de compétitivité. Parmi elles, les politiques industrielles. Une des questions abordées les plus importantes est, selon moi, celle de l’horizontalité ou de la verticalité de ces politiques industrielles. Comme le résument les auteurs, des années 80 jusqu’à une période récente, la tendance était à promouvoir des politiques industrielles dites horizontales. Le principe est de ne pas chercher à privilégier des secteurs, dits « stratégiques », au détriment d’autres, ni des « champions nationaux » au détriment de leurs concurrents, potentiels ou actifs. Pourquoi ? Pour deux raisons : la première est que des fonctionnaires du ministère au plan n’ont pas de raison a priori de faire de meilleurs choix que le marché pour désigner les secteurs prometteurs en termes de croissance. La seconde est que désigner des « champions nationaux » est la porte ouverte à tous les petits arrangements entre amis entre classe politique et grands patrons, sur le dos des contribuables et des consommateurs. Ainsi, l’horizontalité consiste à encourager les investissements quel que soit le secteur, à développer une formation supérieure de qualité, à encourager l’innovation… Depuis le déclenchement de la crise de 2008, les politiques verticales semblent revenir en odeur de sainteté. Pour les auteurs du Repère, les modèles fondés sur les avantages comparatifs dynamiques justifient ce choix, sans pour autant faire disparaître les limites de cette verticalité. Il est possible que certains secteurs soient plus porteurs que d’autres au niveau macroéconomique, et que les incitations privées soient insuffisantes (externalités et/ou contraintes de crédit) pour les soutenir autant qu’il serait pertinent. De là à dire que nos élus sont capables d’identifier ces secteurs… je ne peux m’empêcher de penser à Teddy Riner sur son nuage chantant « c’est cloud, c’est watt, c’est cloudwatt ! » pour vanter les mérites de ce nouveau champion national du cloud computing. Je n’ai pas le sentiment qu’il s’agisse d’une grande réussite, ni que ce projet rayonne sur le reste de l’industrie française, mais l’avenir me donnera peut-être tort. Quelques minutes de cette leçon de Philippe Aghion au Collège de France (de 18:00 à 25:50 environ ; voire écoutez toute la leçon, y compris sa première partie pour mieux comprendre l’argument) sont consacrées au même sujet, et mettent en avant deux critères pour guider les politiques verticales (qu’Aghion soutient également) : cibler les secteurs innovants (en termes de brevets), et cibler les secteurs concurrentiels, dans les deux cas sans privilégier une firme au détriment des autres (y compris les entrants potentiels)
Une question apparait en filigrane dans ce chapitre : dans quelle mesure une politique de compétitivité adéquate peut-elle se substituer aux protections commerciales ? La question peut se poser différemment : si des pays ou des régions sont effectivement perdants en net dans la globalisation, la solution consiste-t-elle à revenir aux tarifs douaniers d’il y a 50 ans ? Ce n’est clairement pas le propos des auteurs, puisqu’ils posent le problème dans les termes suivants :
« Du côté des PVD, l’enjeu premier d’une bonne stratégie d’industrialisation est devenu celui d’attirer des IDE entrants de « qualité » (…). Du côté des pays industrialisés, l’enjeu est lié à l’insertion dans les chaînes d’activité mondiales et au repositionnement de leur économie sur des industries à forte capacité d’emploi à haute valeur ajoutée »
Si l’on se concentre sur le cas des pays industrialisés (Brexit et élection de Trump obligent), l’idée est que la mondialisation actuelle est, dans une large mesure, affaire de fragmentation des processus de production. Comme l’avaient prédit Jones et Kierzkowski dès 1988, l’amélioration des moyens de communication a permis aux firmes de découper leurs processus de production de manière à ce que chaque étape soit réalisée dans le pays disposant d’avantages comparatifs pour l’étape concernée. Il serait illusoire de penser que les pays industrialisés pourraient renouer avec une croissance vigoureuse, voire même demeurer prospères, en se coupant de ces processus. Si la politique industrielle doit avoir un rôle, il doit être précisément d’accompagner ce positionnement dans les chaînes d’activité mondiale, et certainement pas de remettre au goût du jour les politiques de substitution des importations qui ont échoué dans les années 70.
Vous l’aurez compris, « La compétitivité des pays » est plus qu’un simple Repère. Il alerte les non-spécialistes sur l’évolution récente du logiciel des spécialistes de commerce international, et il aborde les problèmes posés par la mondialisation en des termes tout autant éloignés d’une béatitude aveugle qui a pu, il y a peu de temps encore, négliger les risques réels de l’intégration, que des idées simplistes des populismes tant à la mode ces derniers temps. Si les inventeurs des nouvelles théories du commerce international avaient pris leurs propres idées un peu plus au sérieux un peu plus tôt, le terrain aurait d’ailleurs peut-être été moins fertile pour l’essor de ces populismes.
(PS : parce qu’un ancien thésard peut bien se faire plaisir à relever les coquilles de son ancienne directrice : non, Bill Clinton n’était pas président des USA en 1985 (p4), et le nom de Rodrik n’apparait pas dans la bibliographie (p120), ni son papier de 2014 cité p99. :-p )
Optimum 